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邹东升、钟雪:《新中国成立以来信访制度历程嬗变》

信息发布时间:2023-02-23 01:28:07    

新中国成立以来信访制度历程嬗变



      摘要:信访制度是一项独具中国社会主义特色的民情申诉制度设计和国家治理机制安排。间断均衡理论视角下,信访制度在70多年间衍生的若干次间断性变迁,通过政策目标、政策工具和政策精确设置的变化得以体现,重大社会变革、关键政策调整、社会焦点事件等也成为触发强制性变迁与诱致性变迁的动力因素。先后经历若干次间断均衡变迁的信访制度,由于政策图景与政策场域的相互作用而呈现长期均衡与短期间断的均衡式状态。间断与均衡交叠式的变迁轨迹构成了新中国成立以来信访制度非线性变迁的运作逻辑走向,作为中国独具内生性优势的宝贵制度资源,其制度化、法治化和信息化的发展趋势充分彰显着制度优势,将制度优势转化为治理效能次第推进国家治理能力和治理体系现代化,坚定中国特色社会主义制度自信。

      关键词:信访制度 间断均衡 非线性变迁 制度变迁 国家治理


      一、问题的提出


当前,世界正处于百年未有之大变局,信访制度以其独具中国特色的内生优势强化了我国的制度自信。信访制度是对信访工作和信访活动所做的系列制度安排,包括调整信访活动和信访工作的法律法规、规范性文件以及相关的组织体系、制度程序,以实现将人民群众的诉求整合进中国特色的现行政治框架内、提升政府依法行政水平、优化国家治理能力的目标。党的十八大以来,以习近平同志为核心的新一代领导集体高度重视信访制度改革,强调来信来访对于国家治理“为政得失”的“镜鉴”功能。习近平总书记在庆祝人民政协成立70周年大会上强调,对于人民群众的各种意见和批评,要做到闻过则喜、有则改之、无则加勉(习近平,2022)。党的十九届六中全会首次把“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,完善信访制度,健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”写入党的重大决议,党的二十大报告也提出了“完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制,加强和改进人民信访工作”,彰显了信访制度在中国特色社会主义制度体系新时代党的治国理政方略中不可或缺的重要地位。


通过回顾、梳理与检视新中国成立70多年来关于信访制度变迁的研究文献,发现在政策实施效果方面,学者们普遍认同信访制度突出的政策优势,认同其在制度缝隙中承担国家治理体系低效代价的协调链接作用(刘正强,2016)。既有研究主要呈现历史主义与社会中心论两种不同的研究路径。一方面,信访制度变迁的历史主义研究路径主要表现为,通过历史时间分期,纵向考量其在不同时期的特征和取向,或关注史实梳理(吴超,2009;张宗林,2012),或着眼于信访政治变迁(应星,2004;于建嵘,2005;肖唐镖,2014),或阐释信访制度变迁与社会治理、国家治理转型的关系,对其发展方向进行探讨(吴超,2009;刘正强,2016;赵永红,2019),却较少深究其运行机理与逻辑走向。另一方面,信访制度变迁的社会中心论路径虽对信访制度发展的原因进行了探究,但缺乏宏观性、整体性、系统性的理论研究视角,研究成果具有一定的局限性和片面性,大多数信访研究文献倾向于对某一特定时期的特定事件进行静态描述(冯仕政,2012),或基于既有的政治经济和社会情况否定信访制度存在的合理性和科学性(于建嵘,2005),缺乏从整体性视角下考察信访制度多样性的过程,研究呈现“碎片化”。


总体来看,已有文献较多从局部研究信访制度入手,或宏观白描信访制度的发展现状,或从具体政策分析的视角梳理我国信访制度的发展历程及变化原因,多从单一角度或固定时间对信访制度变迁进行“管中窥豹”,往往缺乏连贯性而略显碎片化,人们难以深刻全面地认知和把握信访制度发展的前因后果和演变逻辑。新中国成立70多年来,信访制度在经历废除、削弱和强化等争论后,仍在全国各地不断发展演进,甚至其功能作用已超越建制初衷,具有动态、持续、开放等鲜明特征。因此,全流程检视分析信访制度的生成交替是了解信访制度变迁的关键,系统考察其在特定时空中的演进历程,整合精英决策系统与民主参与子系统关系的全息图景,以探究具有中国特色纠纷解决的信访制度,从而真正明白信访制度究竟通过一种什么样的逻辑转化到另一种逻辑那里去(渠敬东,2007)。


      二、间断均衡分析框架:原理阐释与本土借用


间断均衡理论(Punctuated-Equilibrium Theory)融合长期均衡与短期重大间断两种理论视角,对非线性变迁的公共政策具有较强解释力。间断均衡理论是理解公共政策变迁过程和范式转换的重要理论之一,初创时主要用于美国利益集团对重要政策领域的长期支配以及因利益集团斗争失败导致的公共政策变迁。我国由于党和政府秉持公共政策的公共性和公共价值,利益集团不具备强势影响政策变迁的空间,决定了照搬利益集团影响政策变迁的理论基础对于我国政策变迁具有不适应性。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出,党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益(习近平,2018),明确要求党内党外皆不能存在各种利益集团。信访制度属于党的政治主张和国家意志的范畴,根本目的是要坚持以人民为中心,实现最广大人民群众的根本利益,而非西方利益集团利益最大化的政策导向。


间断均衡理论将公共政策变迁划分为政策均衡期和政策间断期,政策均衡和政策间断是政策图景与政治制度互动的结果,影响这两种状态来回转换的因素有政策图景、政策场域和政策垄断(弗兰克·鲍姆加特纳、布赖恩·琼斯,2011)。政策图景是理解间断均衡理论的核心概念,指公共政策如何被人民群众理解和讨论,与政策的价值和信仰有关,在政治合法性内为政策存在提供合法性基础,也从观念层面对政策存在进行辩护(李文钊,2018)。若人民群众用认同和支持的态度对待政策,就属于正面政策图景,反之,则是“负面”政策。政策场域是由精英决策系统与民主参与子系统构成的半封闭式政策议定场所。政策场域的封闭性与支持性的政策图景相关联,当政策图景由正面支持形象转变为负面形象时,人民群众便可能利用负面政策图景影响现有的公共政策与制度安排,促进政策议程建立,从而引发政策变迁。


国内学者通过识别不同政策领域因变化诱因不同所存在的差异性,验证了间断均衡解释框架对我国公共政策分析过程的逻辑自洽具有较好的解释力。例如,中央在调整计划生育基本国策由一孩政策到全面开放二孩政策过程中(风笑天,2014),地方政府的实践创新打开中央与地方联动的通道,使其被纳入政策场域中打破政策垄断(李健、成鸿庚等,2018)。间断均衡理论通过时间序列或变迁分配来描述政策变迁模式(杨冠琼,2009),能够较为清晰地梳理我国公共政策的渐进变革和间断发展过程,为探究信访制度变迁规律提供微观的理论依据。


我国信访制度整体变迁经历的范式转换明显,既有长期均衡,也有间断节点。因此,将间断均衡理论作为分析我国信访制度变迁的工具,主要是借用其对变迁特征的解释。历史制度主义强调公共政策演进中非正式制度的作用,并将制度发展分为路径依赖的平衡期和制度变迁的间断期,关键节点与情景脉络是历史制度主义的重要概念,与间断均衡理论所描述的政策均衡和间断现象及核心概念,共同作为分析信访制度历程嬗变的理论指导。


新中国成立70多年来,伴随着国家决策的科学化、法治化、信息化,信访制度的政策场域发展为自上而下与自下而上相结合的双向互动系统,成为弥合国家治理目标与实际国家治理矛盾冲突的制度安排,并承担化解治理目标与社会现实冲突的功能。国家层面工作重心的变化使信访制度的政策场域不断发展变化,信访制度的不断调试与变革是否能用间断均衡理论来解释?引发信访制度变迁的动力因素是什么?对诸类问题的解答不仅可以重验间断均衡理论在信访制度变迁这一研究范畴的理论适用性和张力,而且也可以探讨信访制度变迁在国家治理现代化中的实践演变过程。


      三、新中国成立70多年来信访制度变迁的间断均衡解释


为宏观考察新中国成立70多年来我国信访制度在国家治理现代化背景下的变迁过程,以政策范式为基础,从政策目标、政策工具和政策精确设置三个方面,把信访制度变迁划分为四个阶段,将契合其相关的历史文献和事件进行分析梳理,可以较为清楚地审视其所呈现的间断均衡交叠推进的显著特征。


     (一)政策均衡期(1949—1978):“顶层设计”政策图景下的信访制度


信访制度的政治动员阶段,也是其创立和探索阶段,属于政策均衡期,人民群众可通过信访制度直接参与国家政治生活,是对间接民主的有益补充。新中国成立之初,人民群众通过来信来访表示祝贺、拥护与支持的同时,要求政府解决个人困难。


信访机构初创时属于秘书型的事务性机构,主要承担信件收发、接待来访、转达问题的功能,其决策权由中央政府享有,政策场域具有较强的半封闭性,政策议定主体一元化,除精英决策系统以外的政策子系统基本处于较为封闭的状态,地方政府几乎未参与到信访制度的政策场域。1951年,政务院发布了我国首部关于信访工作的规范性文件——《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,要求专门成立机构、配备人员处理人民来信来访,促进信访工作制度化建设,标志着以党和中央政府为主导的“顶层设计”精英决策场域得以形成。“三反”“五反”运动之后,为配合“新三反”运动的开展,《人民日报》在1953年发表了数篇直接提及信访工作的评论,中央级的党报社论大篇幅批评某些具体重要事件所形成的政治舆论压力,进一步强化信访制度以“顶层设计”为主的精英决策政策场域。1957年,第一次全国信访工作会议的召开和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》的发布,更加明确和强调信访制度在国家政治生活中的重要地位。1963年,国务院发布《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》《中共中央、国务院关于加强人民来信来访工作的通知》,以中共中央为主的精英决策系统通过清晰的政策目标、精确的工具设置、集中的政治权力开展工作。信访制度承担解决历史遗留问题、平反冤假错案的主要任务,信访“入口”的扩大催发新中国成立以来第一次信访高峰,密切联系群众、广纳社情民意、巩固人民政权的政治动员功能得以充分体现。


     (二)政策均衡期(1978—1982):“整顿管理”政策图景下的信访制度


党的十一届三中全会后,国家工作重心由阶级斗争转向经济建设,这一重大政策转向成为信访制度平稳运行的起点,政治动员的“顶层设计”政策图景不再占据核心地位,反而是国家拨乱反正任务完成后进入常规化发展阶段,为信访制度由社会运动型模式向矛盾化解型模式转换提供了可能的政治前提。


由于国家治理任务日益繁重,历史遗留问题层出不穷,科层制暴露了其固有弊端。信访制度所具有的“低成本、低耗能、高回报”等“实惠”特征,与其他“高成本、高耗能、低回报”的权利救济方式形成鲜明对比,成为人民群众寻求有效救济的“最佳选择”,这就导致大量社会问题涌入信访渠道,第二次信访洪峰随之而至。人民群众通过持续上访向政府和信访部门反映问题,以便进入政策场域,达到调整相关补偿政策的目的,信访制度的权利救济功能被强化和实用化。


信访制度逐渐演变为一种常规化的诉怨制度和社会安全阀机制,具有预防民怨积淤爆发的社会宣泄功能。根据科塞的社会安全阀理论,信访制度实则是国家治理中维护社会政治稳定的“社会安全阀”。信访事项反映的经常性重大政策问题(刁杰成,1998)和政策性上访逐年增多,由退伍军人安置、身份认定、优抚标准等政策前后脱节导致的退伍军人问题,因家庭联产承包责任制等政策导致的失地农民问题、农村土地补偿问题,因“右派”摘帽落实政策所引发的子女工龄问题、政治名誉问题以及级别待遇等问题,产生了大量因政策平反、影响民生利益诉求所引发的普遍性“政策性信访”案件,这些体现当时社会现象与社会矛盾的信访问题大量涌入信访关口,成为影响“社会安全阀”的关键。


精英决策系统在统一的领导体制内通过恢复和发展信访工作机构,细化政策工具设置,对信访制度进行全面整顿管理。信访工作机构和组织完善是中央层面重视信访制度对于社会治理作用的重要表征。1977年,成立中共中央办公厅信访局;1980年,中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅分设接待室,从组织结构层面为信访制度确立合法性基础,并先后发布《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》《关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》,分别从归口分工办理和保障人民权益等方面整顿和管理信访制度,发挥其维护政治稳定和重塑政治合法性的重要作用,标示中央层面基于“高阶制定”的政策图景基本形成,进一步“整顿管理”以达到强化正面政策图景的目的。


     (三)政策间断期(1982—2012):“制度重构”政策图景下的信访制度


1982年党的十二大召开后,全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来,为新形势下信访制度变迁奠定了统一的政治思想基础和社会广泛共识。“八二宪法”以及《当前信访工作的形势和今后的任务》的制定,为信访制度健全完善提供了宪法基础,逐渐勾勒出信访制度法制化、科层化、正规化的“制度重构”政策图景。


政策场域从中共中央和国务院向各级地方政府转变,以地方政府为代表的精英决策主体获得了较大的自主权。国家政治、经济、文化、社会形势的迅速好转与各项政策的逐步落实,农业税改革、户籍制度改革、物价和工资制度改革、国有企业改制、“右派”摘帽、“新三农”等引发的问题逐渐削弱基层干部的权威性话语权。当法律法规的权利话语与公共政策利益分配不相匹配时,信访成为人民群众诉诸要求的渠道,集体访尤其是越级访、进京访明显增多,精英决策系统对信访制度产生刚性依赖,需要转变信访工作方式。1982年,中共中央办公厅、国务院办公厅向各地各部门转发第三次全国信访工作会议讨论通过的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》,为健全信访工作机构提供统一的文件依据。1995年国务院颁发《信访条例》,首次以行政法规的形式对信访制度作出全国性统一规定,加强对信访人和信访工作人员的规制,标志着信访制度进入法制化发展阶段,实现制度重构与政策工具创新的双重逻辑。这种“制度重构”的政策图景在后续相当长一段时间内被不断贯彻和强化,形成独具特色、奖罚分明的信访制度法制化制度底色。精英决策主体因势利导,通过大量政策工具发展开放性的政策场域,国务院各部委和地方人大等政策制定主体相继颁发与《信访条例》相匹配的法律法规以及规范性文件,政策制定场域表现出明显的上下互动关系。


可以说,信访制度政策工具实现由半封闭型向开放型发展的逻辑变化,是国家治理政策议程设置由自上而下的精英模式向自下而上的民主模式转变的“硬核”表征。信访制度在国家治理体系中处于精英决策系统与民主参与子系统的中间位置,是打破科层制窠臼的产物,在“顶层设计”的政治动员和冲突化解阶段凸显其作为连接官民关系的重要纽带。


改革开放后,中国以经济体制改革为先导,单位制度变迁、城乡二元结构消解和城镇化背景下的中国呈现原子化状态。政治组织体系官僚化加深,治理体系内部的联结变得松散,致使国家主权结构和治理体系关系紧张,收容遣送制度和劳动教养制度等相继被废除,信访制度在社会变迁过程的制度缝隙中仍然承担着社会治理的任务,功能作用不断异化,救济功能进一步扩张。精英决策系统试图通过不断完善政策工具设置,强化信访制度的政治参与功能与合法化功能。哈贝马斯将合法性视为某种政治秩序从价值和事实上被承认。信访制度实际上是精英决策系统强化政策合法性与合理性,获取政策支持的手段,也是人民群众信任国家政府的表现。一方面,信访工作部门加强对信访问题的政策解释。1995年第四次全国信访工作会议的召开以及国务院《信访条例》的颁布,将精英决策子系统由中央决策层面延伸到地方省级政府决策层面,各省市相继以地方性法规的形式出台地方信访条例,使信访工作部门与各职能部门针对信访反映的政策问题,与人民群众进行具有导向性的协调沟通。另一方面,任何公共政策一旦形成都会产生持续影响力,信访以其较强的示范作用在特定时机会直接或间接地进入政策场域,促成公共政策调整。1982年通过《党政机关信访工作暂行条例(草案)》健全拨乱反正案件的处理机制,1991年历经两次修改的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》对分级办案的责任主体和分流系统进行更为严格的规范,信访办理规范化。2005年国务院修订《信访条例》,重新调整信访工作体制机制,将“归口办理”原则改为“属地管理”原则,强调维护信访秩序,对围堵、冲击国家机关等32类行为作出禁止性规定。中央政法委发布《涉法涉诉信访案件终结办法》,首次对涉法涉诉信访作出系统规定。2012年,中央政法委出台《关于处理上访人员的要求规定》《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》,厘清行政信访在实践工作中的逻辑,固化“制度重构”的法制政策图景,在一定程度上减少了变迁过程中新旧政策交替时期出现的“政策末班车现象”,即以时间为标准对政策执行进行划线,导致人民群众在面对同一政策时,因政策实行时间点的先后区别和相关部门不同的政策解释而不能享受同等的政策待遇时所引发的社会民生问题。


     (四)政策均衡期(2013年至今):“依法治国”政策图景下的信访制度


党的十八届三中全会首次将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,要求改革信访工作制度,建立网上受理信访制度、涉法涉诉信访依法终结制度。精英决策系统为信访制度的发展指明了道路,信访制度法治化发展是信访工作的基本思维方式和工作方式,体现了精英决策主体对于信访主体界定的转换,即公民意识在信访工作中的觉醒。


党的十八大以来,信息化、智能化、数字化发展逐渐形成新的社会关系形式,将以往隐性的社会关系显性化,原本处于社会关系中心的精英决策主体逐渐成为社会连接的一个节点,人民群众在其中的权利和责任份额增加,话语权和自主权被不断扩大。同时,由于社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,当权利扩大与矛盾不平衡相碰撞时,新的信访矛盾增加、信访量不断积累等问题越发凸显,如以P2P为代表的民间金融机构频频暴雷和房价定位问题。对此,精英决策主体通过运用政策法规制度和科层体系建设解决新时期面临的新问题,促进信访法治化发展,推进国家治理能力和治理体系现代化。2014年,党的十八届四中全会要求“把信访纳入法治化轨道”,精英决策系统从顶层设计的角度明确信访制度朝法治化的方向发展,强调“依法治国”的政策图景。一是扩大分类处理范围。在将信访分为权利救济类和非权利救济类基础上,将涉法涉诉信访精细划分为诉访两类,从而进行更专业化的分类处理,进一步厘清信访制度的行政逻辑。2017年,国家信访局出台《依法分类处理信访诉求工作规则》,大部分省份出台细化的工作规程并在市县层面推开这项工作,精英决策的政策场域由中共中央、国务院不断扩大到省市县一级。2022年5月1日开始实施的《信访工作条例》(以下简称《条例》)也明确要坚持依法按政策解决问题,将信访纳入法治化轨道。《条例》从坚持法治思维、严格依照法定权限和程序行使权力的角度,对各机关、单位处理信访事项作出全面规范,既明确了统一要求,又兼顾了不同机关、单位的特殊性(李文章,2022)。二是诉访分离改革。2013年国家信访局、国务院法制办牵头中央部委开展依法分类处理信访诉求工作。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,要求将涉及诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,更为明确地划分信访体制的条块关系。三是信访通报制度改革。2013年起,以国家信访局为主的精英决策主体决定取消信访排名通报制度,随后扩大至地方各级精英决策主体,推动信访工作重点由减少信访数量,转为依法维护人民群众的信访权利。四是探索网上信访,降低信访制度运行过程中的运行成本、信访人员工作的消耗成本和公共政策的发展成本。2014年,国家信访局印发《关于推进信访工作信息化建设的意见》,要求促进全国信访工作公开、透明、高效。2015年,《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布,要求“深入推进网上信访,提高信访工作质量、效率和公信力”。以国家信访局为主的决策主体在推进信访信息公开的过程中,通过阳光信访、网上信访、大数据赋能ODR在线纠纷解决平台等畅通网上信访渠道,创新发展新时代“枫桥经验”,提升信访制度的数字治理能力。2022年实施的《信访工作条例》更是立足我国基本国情,通过进一步理顺体制机制、优化业务流程、强化法治保障,使民情民智更加有效汇集、解决问题更加快捷高效、服务决策更加及时精准,更好地把信访制度优势转化为社会治理效能。


基于信访制度变迁的事实梳理总结出新中国成立70多年来信访制度的变迁历程,以更加系统、全面、长远地看待信访制度的嬗变历程。信访制度变迁遵循着政治与行政的双重逻辑(夏瑛,2019)。政治逻辑为信访之本,体现精英决策主体的主要精神,要求理顺信访制度的政治参与和权利救济等功能。行政逻辑为信访制度变迁的重要抓手,精英决策主体以政治逻辑为基础厘清信访工作的具体程序和工作范畴,通过调适政策场域明确信访制度的制度边界,使信访制度与其他矛盾纠纷化解制度机制的边界更为清晰和明确。在政策场域中,以党中央、国务院为主导的精英决策系统与以人民群众为代表的民主参与子系统存在着博弈关系,两者关系变化引发政策图景的变化,致使政策发生变革。信访制度的地位从改革开放之初服务于经济建设,到新时期着力化解社会矛盾,以党的全面领导为中心的政策场域始终没有发生改变,各项公共政策的制定执行依然处于党的全面领导之下。尤其是2022年发布的《信访工作条例》首次以党内法规的形式明确了信访工作服务党和国家工作大局、维护群众合法权益、化解信访突出问题、促进社会和谐稳定的职责使命,明确提出信访工作要坚守人民情怀,彰显了党的根本宗旨,有力加强了党对信访工作的全面领导。坚持把党的领导贯穿信访工作全过程和各方面,强化政治引领,进一步明确了党领导信访工作的体制机制,完善了信访工作责任体系和保障措施,实现了党对信访工作领导在各个领域的全覆盖。


换言之,宏观政策场域的变化促使核心精英决策系统重新审视政策的合法性。一方面是法律的合法性,信访制度变迁过程逐渐融合刚性的法治思维,注重用法治思维和方式化解矛盾纠纷;另一方面是政策的合法性,人民群众通过信访制度越来越多地参与国家法律和政策的制定执行。信访制度不仅为人民群众所接受,对行政决策和公共政策产生影响,成为反映国家治理现状的特质数据、反馈机制和隐性推力,还是分析研判社会风险的重要窗口(张宗林、王凯,2019)。


新中国成立以来,我国信访制度变迁在确保发展、稳中求变的基本原则下,以党和中央政府的政策标向为逻辑起点,大体遵循积极稳妥、渐进改革的发展路径。虽然信访制度变迁过程会有一些突破变化和创新性举措,但未发生整体性、系统性突变和巨变,主要以局部调适的方法推动着信访制度稳健变迁。换言之,总体稳定和非线性是我国信访制度变迁的间断均衡特征,真正推动信访制度变迁的动力不是信访工作本身,而是整个社会经济文化的发展背景,政策目标、政策工具和政策精确设置的变化是信访制度变迁的内在动力。信访制度也从以往局部离散的片面改革发展为系统协同的全面改革,变迁过程的非线性和偶然性发展为关键变量,起着触动信访制度变迁的政策扳机作用,对加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,发挥综合效应具有积极意义。


      四、新中国成立70多年来信访制度变迁的政策扳机


安德森将政策问题的觉察机制分为内外“扳机触发器”,内部触发器有自然灾害、意外人为事件、科技进步结果、资源分配后果和生态变迁五种情形(安德森,1990),这些都是促使精英决策子系统将信访所反映的社会问题纳入政策议程的重要因素。信访制度变迁过程的非线性、复杂性和多元性使制度本身充满了模糊性,信访制度间断均衡式变迁究竟是如何发生和怎样演进的?通过考察影响信访制度间断均衡变迁的政策扳机,发现政策场域变化是信访制度变迁的前提和基础,而重大社会变革、关键政策调整、社会焦点事件则是催生信访制度政策场域变化的重要因素。社会问题要引起精英决策系统的重视,需要启动触发机制将常态问题转化为紧迫问题,将民间议程转化为政府议程,形成要求精英决策系统改变现状的政治压力和统一意志,谨防“灰犀牛”“黑天鹅”公共风险事件,防止小问题拖成系统问题,提高防范化解重大风险的能力,及时把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。


     (一)重大社会变革


重大社会变革意味着要调适既定的政策目标、打破旧有的政治合法性基础,而新的合法性基础构建需要一个过程。在传统基础已被打破、新的基础尚不牢固的过渡阶段,政治制度和社会秩序因精英决策系统的权威性不足极易产生社会矛盾,越是利益格局变革时期,就越易产生冲突矛盾,信访活动也就越为频繁。间断均衡理论框架把宏观政治变革视为间断政治变革,国家层面的精英决策系统对政策变迁起主导作用,也是使参与信访制度变迁的利益群体和出现的多样化社会阶层,能够在共同的政治思想指导下形成正面政策图景的基本共识与认同。从邓小平南方谈话精神到建立社会主义市场经济体制的中央决议,党的十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用”,党的十八届四中全会通过全面推进依法治国若干重大问题的决定,党的十九届四中全会强调“坚持和完善社会主义基本经济制度”“发挥国家制度和国家治理体系的显著优势”,党的十九届五中全会要求贯彻落实新发展理念,强化风险意识,精准分析我国社会主要矛盾变化和错综复杂的国际国内环境对信访工作带来的新挑战,再到党的十九届六中全会,要求必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,都是中央层面引领激发政策变迁的重要例证。


     (二)关键政策调整


关键政策调整是精英决策系统依据政策反馈的信息,对政策内容和形式进行部分调整或全部改变的过程。关键政策调整并不必然引起信访制度变迁。信访制度的形成和发展有其相对稳固的理念支撑和结构框架,本身就具备对外抵抗的压力和对内调整的能力,这是其长期保持渐进平衡的重要原因。我国“摸着石头过河”的经济发展模式属于渐进式改革范畴,以中共中央、国务院为主的精英决策系统关注到某一社会问题后,将其发展为政策议题进行政策调整,比如,土地“三权分置”、混合所有制改革等关键政策调整,直接影响国家与社会、政府与人民、公共利益与个人利益之间的关系,极易引发政策性信访问题,演变为触发制度变迁的政策扳机。在这种精英决策主体驱动发展的模式下,政策议程主要是承担政治动员角色,精英决策系统以外的行动者因信息的不对称等缺少实质性影响。


经济政策调整不当或操之过急是极易产生社会矛盾的关键政策因素,在所有政策类型中最为基础和重要,与人民群众的个人利益关联密切,尤其是在经济体制改革、经济政策调整和完善滞后于社会经济发展的时期,经济转型和改革深化了民主参与子系统的从众心态、仇官心态和逐利心态(邹东升、陈思诗,2019)。以住房政策为例,随着经济发展逐步转型,住房市场化的不断深入,部分人民群众的基本住房权利无法得到基本保障,住房理念由“住房”向“炒房”的微妙变化,使住房政策基本保障的属性被不断边缘化,住房结构性矛盾突出。党的十八大以来,中央层面在坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”政策图景基础上,为解决人民群众最关心、最直接、最现实的住房利益问题,先后印发《关于减免部分行政事业性收费有关政策的通知》《关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》《关于开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知》,改革完善贷款市场报价利率形成机制(LPR),减少因住房政策问题引发的社会矛盾纠纷。人民群众通过信访制度打开住房政策的“政策之窗”,有机会促使精英决策系统调整经济政策、改变政策议程、实现经济资源的再分配,进一步引致住房政策变迁,体现新时期信访制度发扬社会民主、参谋决策助手、维护群众权益和促进社会和谐等功能。


     (三)社会焦点事件


社会焦点事件引发的自下而上的诱致性制度变迁,改变了以往自上而下强制性变迁的路径依赖,来自人民群众切身利益的政策诉求倒逼政策场域开放,形塑了独具中国政治特色的政策语境。在恒定的资源和时间维度内,以中共中央、国务院为主导的精英决策主体,因社会焦点事件的突发性、紧迫性和社会性,促使某类信访问题被作为“政治风险源”,极易突破精英决策系统的注意力“瓶颈”打开政策场所,最终成为引发政策变迁的触发器。在信访制度发展的第三和第四个阶段,“孙志刚事件”、“非典事件”和“重庆医改事件”等具有较强舆论性和政治性的社会焦点事件,打破了精英决策系统的注意力“瓶颈”。以“重庆医改事件”为例,其医疗服务定价问题迅速成为社会焦点事件,对精英决策系统构成压力(廖秀健、刘白,2016)。尽管患者诊治费用“总体平衡”,但对于需要终身治疗的尿毒症患者这一特定政策利益群体的政策诉求得以进入政策场域,倒逼精英决策系统作出调整或者改变。特别是在新媒体“四微一端”(微信、微博、微视频、微电影和手机终端)等数字技术的助推下,人民群众参与政策议程的渠道和方式发生重大变化,网民意见更易形成互联网舆论场域,使得民间舆论场域对官方舆论场域影响重大,极大地扩大了民主参与子系统加入政策议定场所的可能性和便捷性,给传统的治理理念、模式和实践带来巨大的挑战,信访制度也在向信息化、数字化方向发展。


基于以上研究,在修正后的间断均衡框架分析基础上,总结出信访制度的内在演进逻辑(如图1所示),以对间断均衡理论进行本土化的靶向修正,重验信访制度的变迁过程。重大社会变革、关键政策调整、社会焦点事件等政策扳机的综合作用使政策场域发生变化,形成自上而下的强制性变迁或自下而上的诱致性变迁。但它们发挥的作用不同,重大社会变革和关键政策调整主要发挥正反馈作用,通过政策目标的调整,强化正面政策图景,促进政策变迁发生。社会焦点事件一般是通过民主参与子系统的正负作用,引发自下而上的诱致性变迁。以党和中央政府为主导的精英决策系统对信访制度的态度变化,在一定程度上是改变政策目标和政策议程设置的决定性力量,使信访事项反映的政策问题得以重新界定、政策议程得以启动、政策图景发生变化,从而形成政策间断。


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      五、结论


通过梳理新中国成立70多年来我国信访制度的历史沿革,基于公共政策学、历史制度学的间断均衡理论解释框架,结合政策调整理论、渐进主义理论和政策扳机理论,同时密切关注中国信访制度的变迁以及信访工作和信访实践创新,对经典的间断均衡理论框架进行本土适用与框架修正,研究初步得出以下结论。


第一,中央层面的政治意志转移和工作重心转变在信访制度变迁中处于关键地位。信访制度变迁过程中,一旦高层精英决策系统对信访制度的功能定位发生变化,往往意味着政策议程的形成从而引发制度变迁。尽管其确立在新中国成立初期,完善于改革开放初期,发展于新时代背景的当下,但其连接人民群众、反馈政策效果、表达社会声音的功能却一以贯之,遵循着“建立制度框架——完善制度体系——调整治理关系——标定法治导向”的路径依赖,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥“改革——发展——稳定”的作用。信访制度建立初期,其作为政治动员的工具,处于行政体系中的边缘地带。随着社会矛盾愈发激烈,人民群众的诉求能否得到有效解决直接关乎公共政策的有效实现,信访发展为解决人民内部矛盾的重要制度发明,进入政府工作的中心位置,成为影响推进国家治理体系和治理能力现代化的重要因素。在制度实践遭遇“瓶颈”、政策执行面临障碍时,精英决策系统意识到其对于社会稳定和社会秩序的潜在不良影响,以联合指导意见的形式推动信访制度变迁。因此,政策目标的转向引发政策工具和政策设置的转换,背后起根本作用的是中央层面基于工作重心考量的“默认与许可”。虽然信访制度在精英决策系统和民主参与系统之间的博弈中或均衡或间断变迁,但中央层面仍然把握着信访制度变迁的根本命脉。


第二,信访制度以人民为中心的宗旨导向与人民群众提出建议、保障权益出发点的“你来我往”,正是这一隐含在党同人民关系背后政策目标调整和人民权利意识觉醒的微妙变化所引发的政策工具和政策场域转换,成为推动信访制度呈非线性、间断性、渐进式发展的重要因素。在人民群众的强烈需求下,社会焦点事件促使精英决策主体不得不在相关公共政策问题上“开口子”,人民群众获得参与政策变迁的更大空间。


第三,信访制度是平衡公共利益与人民群众私人利益,具有中国特色的制度安排,其变迁与公共政策之间呈现“公益”与“私益”的矛盾统一辩证关系。公共政策具有公共性,以党和政府为主的精英决策主体通过民主参与、社会自治等民主治理方式,融合德治、自治、法治实现维护人民群众的个人利益,以强化精英决策主体政治权力的权威和公共政策合法性为基础,遵循着信访制度变迁的政治逻辑。人民群众的信访行为或维权行为的内在动机是追求实现“私利”目标,这种行为也有维护公共利益的作用,信访人通过信访渠道发挥其政治参与、民主监督、表达诉求等功能。同时也体现为精英主体使信访制度的政治逻辑与行政逻辑相统一的辩证思维,以制度为载体将信访人的“私益”与社会的“公益”体现的矛盾性,转化为推进国家治理体系和治理能力现代化这一具有公共利益目标的同一性。


第四,信访制度是党的精英决策主体精心培育的制度设计,具有中国本土特色的内生优势,为推进国家治理体系和治理能力现代化筑牢坚实根基。信访制度政策场域由半封闭式向开放式发展的过程,是中央层面通过信访制度将不同的政策参与主体和社会问题主动吸纳进政策议程的过程,是制度变迁契合国家治理现代化的重要因素,也是发挥国家治理效能的重要窗口。信访制度在改革变迁中不断彰显治理效能和制度优势,成为一种内生性制度优势的制度资源,有助于树立制度自信,占领制度制高点。


尽管笔者试图以新中国成立70多年来信访制度的变迁过程为个案验证间断均衡理论的有效性,并尝试对该理论框架进行本土性的靶向修正,但仍然存在以下问题:一方面,文章的修正框架未将中西公共政策的制定和执行路径进行详细对比,选择信访制度变迁过程存在一定的“典型性”,这种特殊事件的典型性是否有可能遮蔽不同制度作用的差异性,修正框架是否能提升中国情境下间断平衡理论的解释力仍需验证。另一方面,在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,信访制度政策场域的开放性不断扩大,在一定时期内维持了信访制度的均衡性和稳定性,由重大社会变革、关键政策调整、社会焦点事件引发的间断性政策变迁尚有待进一步探讨。


(本文发表于《信访与治理研究》2022年第1辑第18-40页。文章内容略有删减,参考文献略。)





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